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赴港產子好處夸大 政策收緊難防沖關者

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2014-08-16 4389
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[導讀]為追求更好的福利而移民, 甚至通過異地生產而移民, 亦屬人之本性和自由權利, 其更多地是考驗移入地政府的公共政策能力, 而政策和市場的差異也會發揮微妙的調節平衡作用。

資料圖

“香港人, 忍夠了!”近日一則刊登于香港《蘋果日報》的整版廣告引發輿論熱議。

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在這份廣告中, 一只綠色的蝗蟲在暗黃色的土坡上, 遙望繁華的維多利亞港。 旁邊文字寫道, “你愿意香港每18分鐘花100萬港元養育‘雙非’兒童嗎?”內地孕婦在香港所生嬰兒分為兩類, 第一類為父親屬香港永久居民, 第二類為父母雙方均不是香港永久居民, 即廣告所稱“雙非”兒童。

這份廣告是由香港一個網上論壇的網友集資刊登的, 且畫面暗含侮辱之義, 故引發香港民眾的強烈反響。 支持者表示廣告反映港人心聲, 反對者則批評其情緒偏激。

不同意見背后, 折射出港民對“雙非”兒童“擠占”香港公共資源的憂慮。 “如果他們待在香港, 領取香港的福利, 到長大成人18歲, 政府資助每人大概是100萬港元”, 該廣告發布者告訴《財經》記者, “很多公共開支還沒算進去。 ”

2010年, 香港新出生的“雙非”兒童數量達到歷年峰值, 共32653名, 占當年香港新生兒的近37%。

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據香港政府統計處的最新數據, 截至2011年11月底, 已有33499名“雙非”嬰兒誕生, 已超越前一年, 再創新高。

考慮到龍年正是中國傳統生育高峰年, 香港公私營醫院的產科服務預計今年將面臨更大壓力。 作為應對, 2011年中, 香港政府將2012年非本地孕婦赴港產子名額定為3.44萬個, 同比減少7%, 其中, 公立醫院接收非本地孕婦名額更是驟減三分之二。

2012年1月11日, 香港政務司司長林瑞麟亦在立法會會議上承認, “在香港出生的嬰兒日后返港居住及就學所帶來的影響, 特別是香港相關的公共設施及配套是否足夠應付日后所需”, 已經成為香港社會普遍關注的問題。

此后的2月8日, 香港中聯辦主任彭清竹在與香港建制派立法會議員的新春團拜會上, 表達了中央政府的意見, 稱已經關注“雙非”孕婦涌港產子的問題, 并表示“雙非”赴港產子, 違反國家人口和計劃生育政策, 內地會努力配合特區政府,

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處理好有關問題。

赴港生子熱潮可能遭遇政策寒流, 一時傳開。

難防“沖關”者

隨著正常赴港產子的“明路”收緊, 內地孕婦入港難度加大, 部分人情急之下, 甚至采取了臨盆前“沖關”或“沖急診室”等非常手段。

“沖關”是指孕婦在入境時, 避過海關人員的耳目入境。 “沖急診室”, 則是產婦未經預約, 在臨盆一刻來到公立醫院急診室分娩, 醫院出于人道主義立場則必須接收。

這兩種行為顯然危及母嬰安全, 造成醫院壓力, 亦不符合香港出入境政策, 港府屢次表示加強打擊, 卻未見明顯成效。

2月7日, 香港醫院管理局(下稱醫管局)公布, 今年1月共錄得179宗內地孕婦“沖急診室”分娩個案, 其中有22宗為孕婦本有預約, 但未能及時到相關醫院分娩, 較去年同期的86宗(當中53宗有預約)增加108%。

2012年1月, 香港主要的建制派政黨民主建港協進聯盟(下稱民建聯)發布“中介公司須嚴管”調查報告,

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報告稱, “協助內地孕婦來港產子的中介公司多數在香港及深圳均提供服務, 已經發展成初具規模的一條龍服務。 部分中介公司聲稱與香港的婦產科醫生、醫務所, 甚至大醫院合作, 提供多種套餐式服務, 費用約在1.88萬元至20萬元人民幣之間。 ”

報告認為, 絕大多數中介公司向內地居民夸大赴港產子的好處, 是引發赴港產子熱潮始作俑者和推波助瀾者。 這些中介公司還存在諸多涉嫌違法的行為, 包括無證經營、教唆或協助內地孕婦“沖關”, 瞞騙入境事務處等。

醫管局產科主管公開表示, 孕婦“沖急診室”, 很多源自中介教唆, 呼吁當局盡快實施“沖急癥室產子罰款機制”。

除了教唆“沖關”“沖急診室”, 一些中介公司還從事灰色交易, 即從醫生手中購買富余床位, 改動名字后, 加價出售給預約不成的內地孕婦。

2月2日, 香港一位中介公司人士對《財經》記者表示,

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盡管預約床位已滿, 但只要另交10萬港元“床位費”, 即可以安排產婦9月中旬在香港私立醫院產子。

對上述行為, 香港食物及衛生局負責人接受立法會詢問時表示, 非本地孕婦由中介公司安排來港接受產科服務, 并不屬于非法活動。 但如果有產科醫生與中介公司罔顧孕婦及胎兒安全, 以不正當及不專業的手法, 從中牟利, 例如, 向未曾來港進行產前檢查的非本地孕婦提供入院證明;改動孕婦預產期;不必要地提早為孕婦進行剖腹生產以遷就床位供應等情況, 則涉事醫生可能因違反《香港注冊醫生專業守則》而受到紀律處分。

食物與衛生局明確表示, 若發生上述行為, 私立醫院亦有責任終止與有關醫生的合作, 拒絕他們再通過醫院為孕婦提供產科服務。

2012年1月下旬, 香港特首曾蔭權表示, 政府會推出四項措施打擊“雙非”孕婦“沖關”,

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這些措施包括, 與內地政府合作, 打擊協助 “沖關”的中介公司和跨境車輛, 以及遏制被遣返孕婦再冒險闖關入境;加強截查非本地孕婦, 盡快遣返“沖關”孕婦返內地;加強打擊非法經營旅館;房屋署加強巡查和宣傳, 防止公屋被非法使用。

2月2日, 香港民政事務總署展開大規模巡查和執法行動, 全力掃蕩專門接待內地孕婦的“月子公寓”, 并打擊無牌旅館。

香港入境事務處處長陳國基亦稱, 將采取三大措施應付“沖關”者, 包括:兩地聯手打擊以私家車偷載孕婦來港的中介公司, 拒絕無預約的懷孕滿28周內地孕婦來港, 并通知內地警方不要讓同一孕婦反復闖關。

據陳國基介紹, 過去兩年中, 入境事務處每年查問約4.4萬名內地女性, 僅去年便拒絕其中1930名內地孕婦來港, 較前年的1634名增加18%。

“這只是政府所能采取的最迅速執行的手段, 效果難說。

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”民建聯相關人士認為, 比如, 打擊“月子公寓”只是增加赴港孕婦的生活成本, 對于經濟狀況較好的赴港產子者作用不大。

民建聯主席譚耀宗亦表示, 作為全國政協委員, 自己將于今年全國“兩會”期間就內地孕婦赴港產子一事提出提案, 他認為, “很多赴港產子的活動源頭在內地, 內地部門應該配合執法”, 單靠香港在邊境加強堵截, 無法遏止“沖關”浪潮;“另一方面, 內地規定不能超生, 但赴港產子并不會受到任何處罰, 這對內地也不好”。

清華布魯金斯公共政策研究中心主任王豐則表示, 由于內地計生政策仍無放開跡象, 赴港“沖急診室”生二胎, 系相關政策的“溢出”效應, 單憑港府堵截, 難以緩解壓力。

香港產子好處何在

實際上, 赴港產子并非新生事物, 其熱潮已持續多年。

四川綿陽一家企業的采購主管周女士于2010年12月在香港誕下一子, 花費數十萬元。

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周女士在香港并無親眷, 她和母親從成都直飛香港, 在七天簽證期內, 以日租350港元的價格, 與其他孕婦合租一套“月子公寓”待產;剖腹產子后, 母女二人通過中介公司排隊辦理出生證、回鄉證等, 再乘火車返回。

雖然花銷不菲, 且又舟車勞頓, 周女士仍然覺得自己“運氣好”, “現在想約都約不到”, 中介費用亦因名額縮減而大幅上漲。

周女士承認, 最初正是中介公司的廣告宣傳吸引了自己:“給孩子一張全球免簽證護照”“給孩子高素質學歷, 讓孩子贏在起跑線上”“為孩子買一份終生福利保險”。 而諸如“香港居民身份, 是媽媽給孩子的最好禮物”等滿懷感情的話語, 更是赴港生子孕婦耳熟能詳的“名言”。

2011年香港統計處調查顯示, 在希望孩子返港生活的“雙非”家長中, 有八成主因是香港教育制度較好, 多選項下, 有29%的人表示向往香港法制健全, 還有兩成“雙非”家長表示, 子女來港可享受較佳生活品質和醫療福利等,日后可方便出國留學。

此外,內地僵化的戶籍制度也導致不少年輕白領赴港生子,近年來北京、上海等地赴港產子者比例明顯增加。一位即將赴港產子的“北漂”男青年就向記者說,“反正在北京生了也沒戶口,還不如去香港生。”

除了內地孕婦的自身需求,香港法律、政策調整亦令赴港產子熱潮開閘,其中一起關鍵性事件就是2001年香港終審法院對“莊豐源案”作出的判決。

1997年9月29日,未獲得香港留居權的內地居民莊紀炎夫婦,在赴港探親期間產下莊豐源。同年11月,莊氏夫婦返回內地,莊豐源則留港與已為香港居民的祖父母同住。

按當時的香港《入境條例》,莊豐源不屬香港永久性居民,屬非法留港。因此香港入境事務處于1999年4月向莊豐源祖父莊曜誠發短信,提醒莊豐源沒有居港權并將被遣返。此舉激起莊曜誠不滿,后代表莊豐源向香港高等法院提起訴訟。

高等法院原訟法庭依據《香港特別行政區基本法》第24條,裁定莊豐源具有香港永久性居民身份。在這項法律條文中,對香港永久居民定義之一,便是“在香港特別行政區成立以前或以后在香港出生的中國公民”。

此后,香港政府不服判決,一直上訴至香港終審法院,2001年7月20日,終審法院五位法官一致維持原判。此后,香港政府根據終審法院判決修改《入境條例》。

兩年后的2003年,“港澳自由行”開通,使得內地人赴港澳更為便利,此后赴港產子人數激增,從2001年的620人激增到2010年的3.2萬人。

與此同時,從2001年至2006年,香港經歷了歷史生育率的最低潮,每年婦女生育率不足,人口呈老齡化趨勢。彼時,公共決策、財政預算的焦點都集中在如何舒緩新生人口銳減帶來的迫切影響,在此背景下,“雙非”兒童由此成為香港人口增長的主力,多年累加,其人數已達到13萬人之眾。

根據香港統計處人口組于2007年至2011年間對內地孕婦所產嬰兒做過的五次調查,近年來的趨勢是,赴港產子者受教育程度和經濟狀況都在上升。

這與學者的觀察互相印證。香港亞太研究所教授鄭宏泰表示,在2005年、2006年前后,赴港產子尚未形成產業鏈,龐大的中介群體亦未形成,當時來港產子的孕婦,多為來自廣東、福建等香港鄰近省份的工人、農民,他們一般通過在香港的近親屬接應下赴港產子,彼時的目的多為生二胎。

但近年來,內地赴港產子的群體已變身為教育、經濟狀況良好的“新中產”,他們看中的是香港寬松的社會環境和易與國際接軌的背景。“這部分人長大后,并不會成為香港社會的負擔。”鄭宏泰認為。

另一個顯著的變化是,赴港產子家庭從與香港地緣和親緣較近的廣東、福建等地向外擴散,父母常居住地在“廣東、福建以外”的比例由2009年初的16%升至2011年初的30%。

不過調查問卷的設計初始并未提及:在“一國兩制”下,香港是計劃生多胎者最理想的法律規避之所。

目前,中國現行的法律法規,對于內地公民在香港或其他境外地區生育子女的情況,沒有明確規定。而多個地方計生部門,在處罰所謂境外“非法生育”時引用的主要“政策”,是國家人口計生委的“復函”。如2010年3月15日,國家人口計生委對上海市人口計生委的復函表示,無論夫妻雙方或一方為內地居民,其中在國外、境外生育的子女回到中國內地居住,辦理了入戶手續或兩年內累計居留滿18個月的,在適用各地人口和計劃生育政策規定時,應當計算該子女數。

在內地各省份中,廣東省因與香港地區“接壤”,因此政策相對明確。廣東省人口計生委主任張楓曾解釋,夫婦雙方若均為廣東城鎮居民,在香港生育第二個子女,并且未在內地入戶,該夫妻的生育行為仍定性為“超生”一個孩子;即使子女不回國內入戶、生活,照樣按超生對待,雖可暫緩征收社會撫養費,但該夫婦如果是中共黨員、有工作單位的,仍可對當事人作出黨紀、政紀處理。

計生政策可能的懲罰,并未降低內地居民赴港生子的熱情。因為實踐中對赴港生二胎者處理的案例并不多,有網友告誡擔心的孕婦“低調,不要被別人舉報,就好”。

公立醫院大幅收緊

“今天打了一天的電話,都沒有床位了,我就是搞不懂,為什么我剛驗出來,就約不到了?”2012年2月6日,一位網名叫“龍仔”的孕婦在論壇上發帖抱怨。

“龍仔”的預產期在今年10月,而在香港醫管局1月份公布的“非本地孕婦預約產科服務一覽表”上,八家公立醫院中僅有瑪麗醫院還有9月份的空余床位。

在香港,醫療機構分公立、私立兩種。其中公立醫院受香港醫管局管轄,享受財政補貼,為香港納稅人提供低價醫療服務。

目前,香港擁有公立醫療機構41所,其中伊利沙伯、將軍澳、威爾士親王等八家醫院設有產科服務。根據2月7日醫管局提供的數字,公立醫院婦產科共有逾200名醫生,另有婦產科護士約980名。

醫管局明確,公立醫院“有責任確保本地孕婦可優先使用公立醫院的產科服務,為本地孕婦提供最適切和安全的產科服務”。正源于此,自2007年至今,公立醫院接收非本地孕婦的政策一路收緊。

2007年2月1日,醫管局推出非本地孕婦的產科服務預約制度,規定所有擬使用公立醫院產科服務的非本地孕婦,必須先行預約和繳付產科套餐服務費。

按照當時的政策,公立醫院要為本地孕婦預留足夠名額,以確保她們得到妥善和優先的照顧,產科只有在寬裕情況下,才會接受非本地孕婦預約,有需要時,會終止接受內地孕婦預約。

此后,自2008年至2011年,每年在公立醫院分娩的非香港孕婦(其中包括配偶為香港永久居民的非本地孕婦)數量一直介于1萬人至1.07萬人之間,漲幅最高的2010年,也未超過7%。與此同時,本地孕婦數量則在3.05萬人至3.5萬人之間浮動,2011年上漲了約10%。

由此可見,內地、香港孕婦數量雙雙增長,推高了公立醫院床位需求量,并非僅由內地孕婦造成。

在孕婦增加的情況下,醫管局稱,香港公立醫院的產科服務于2010年已達飽和狀況,若2011年及2012年的全港分娩總數維持在2010年的8.8萬宗水平的話,產科床位及人手的需求將會持續緊張。

在香港,對內地孕婦攤薄本地福利的批評一直不絕,這與醫管局為香港居民提供近乎免費的公立醫院服務密切相關。香港居民在公立醫院生產,日均費用100港元。

但內地孕婦實際上享受不到這種低價服務。根據醫管局2007年2月1日公布的收費標準,非本地孕婦的繳付標準從過去的2萬港元上漲至3.9萬港元。香港立法會醫學界議員梁家騮表示,3.9萬港元的收費,系醫管局核算之后給出的成本價,醫院并無盈利空間。

盡管如此,為緩解矛盾,減少、甚至暫停公立醫院接收非本地孕婦,成為最優先的政策選擇。

2009年10月8日,公立醫院曾暫停接受該年度非本地孕婦預約,2010年1月1日重新開放,當月,內地孕婦即在港公立醫院產下850名嬰兒。2011年4月8日,當年度預約再次暫停。

此外,2011年6月24日,香港醫管局將公立醫院提供給非本地孕婦的預約產科服務名額大幅削減三分之二,由2010年的9800名削減至2012年的大約3400名。其中,廣華、屯門及威爾士親王三家醫院停止接收非港孕婦2012年的預約產科服務。

同日,香港食物與衛生局局長周一岳宣布,2012年,香港私立醫院將接受3.1萬名非本地孕婦預約。這意味著,2012年,約90%的非本地孕婦,將只能在私立醫院生產。

私立醫院敞門迎客

與公立醫院不同,香港私立醫院遵循市場規則設立,由香港衛生署負責監管。衛生署不限制私立醫院的收費,但要求其公布收費表供病人參考。

目前,全港有私立醫院12家,其中明德國際、圣保祿、仁安等10家設有婦產科。

在公立醫院產科飽和且備受輿論壓力之時,香港私立醫院迎來了快速發展期。

2006年至2009年,全港私立醫院共增加約700張病床,2011年新增50張病床,其中即包括產科和兒科。而2006年至2010年間,私立醫院全職駐院醫生增加約120人,護士增加約1200人。

私立醫院新增的醫生,部分來自于公立醫院。從2007年-2008年度和2009年-2010年度,公立醫院兒科醫生的流失率分別為5.8%、6.6%、3.5%,而婦產科醫生的流失率,從2000年-2001年度的3.8%,增加至2009年-2010年度的8.3%,其中2006年-2007年度曾高達12.7%。

針對公眾對于公立醫院床位不足、醫生流失的抱怨,醫管局回應稱,當局于過去數年已著手規劃增加醫生和護士的學額,預計未來數年醫生和護士畢業生人數將有所增加。

但當下醫護人員短缺的情況,短時內難以緩解。

對此,香港立法會醫學界議員梁家騮表示,“公立醫院接收內地孕婦,其實不吃虧。問題在于,醫管局在資源分配上并無透明度可言,收取的費用上繳到醫管局后,并未被分配至服務這些孕婦的部門(即婦產科和少量兒科),因此這些部門的工作多了,但資源卻沒有增加,同時,私立醫院能收取更高的費用,醫生可以獲得更好的待遇,原來在公立醫院的醫生自然就想跑到私立醫院了。”

受需求量增加的影響,私立醫院的生產價格也逐年攀升,年度漲價幅度在3000港元-4000港元,按目前人均生產費用5萬-10萬港元計算,每年逾3萬人的內地孕婦,至少可為私立醫院帶來15億港元的收入。

因此,私立醫院對待赴港產子潮的態度與公立醫院迥異。2011年,香港私家醫院聯合會會長劉國霖曾對媒體表示,沒有必要進一步限制內地孕婦數目,“因為香港的公立與私家醫院的產科床位都是固定的,只有預約到床位的孕婦才能赴港產子”。

但私立醫院“敞門迎客”,其影響亦會波及公立醫院。2011年5月4日,在香港立法會會議上,議員陳克勤表示,在私立醫院出生后需接受深度治療的嬰兒,絕大部分會被轉送公立醫院,從而加大公立醫院壓力。

根據香港法律,符合房屋、人員或設備條件要求,即可注冊私立醫院。但是政府方面一直存在調控手段,包括要求必須提供全科醫療服務等,限制了私立醫院的擴張。

返港學童負荷

如果私立醫院進一步發展,香港民眾眼下對內地孕婦擠占醫療資源的擔心,未來即可通過市場調節,不需多慮。但另一個問題更為現實,即“雙非”兒童如果返港入學,確會增加教育部門負荷。

家住深圳市福田區的華女士的兒子陽陽,9月將入讀香港浸信會華恩幼兒園,從此每天會經歷“從深圳到香港上幼兒園”的短途旅行。“校車和跟車保姆每天早晨7點準時到她家樓下接孩子,然后到深圳灣口岸,在關口有專職老師與跟車保姆一齊陪同孩子過關,接著前往幼兒園。”據華女士說,兒子從深圳家里出發,到達香港幼兒園,全程只需約30分鐘-40分鐘。

根據香港教育局2011年12月30日公布的數據,去年共有1.3萬孩子像陽陽一樣,每天跨境上學。其中,幼兒園學生數量上升最快,由2010年-2011年度的3786人,增至2011年-2012年度的5708人。

由于內地父母多選擇價格昂貴的全日制幼兒園,多家香港幼兒園也積極前往內地招攬生源。東華三院屬下的幼兒園,近日就被批評為了招到更多內地孩子而超額招生。

在香港,從幼兒園進入小學,實行統一的派位制度。香港教師聯合會副秘書長馮劍騰向《財經》記者表示,“返港兒童增加,導致學額不足,可能會使本港兒童無法通過統一派位被心儀學校錄取。”

香港教育局最新公布的2011年小學入學數據顯示,因為大量適齡兒童返港入學,與深圳僅一河之隔的香港北區成為入學統一派位最不如愿地區。該區上水公立學校校長陳紹鴻表示:“本校的跨境學童約占全校的20%左右,現階段尚可應付。”但2013年后,“雙非”兒童返港入學的壓力將全面體現,屆時,每四名小學一年級新生中即有一名“雙非”兒童。

與非港孕婦通過支付市場價而享受醫療服務不同,“雙非”兒童因為其香港永久居民身份,可享受12年免費教育。

在香港,每名幼兒園學童,每年可獲得1.6萬港元學券,三年共可獲得政府4.8萬港元的資助。另外,香港政府每年還資助每名小學生約3.3萬港元、中學生約4.4萬港元,這樣,每名學生從小學至高中畢業的免費教育,需政府投入46.2萬港元,如加上入讀幼兒園所獲資助,政府需負擔50萬港元以上。

香港亞太研究所教授鄭宏泰認為,香港政府對“雙非”兒童的跟蹤調查不足,難以在公共政策上做出適當安排。

根據香港政府統計處2011年調查,將有20%的“雙非”兒童可能在3歲-5歲間返港讀幼兒園,另有50%以上的“雙非”兒童可能返港接受免費中小學教育。

但是相關數據僅能代表受訪者當時意向,“具體有多少‘雙非’兒童會返港念書,只有在開學報名的時候才知道。”香港教師聯合會副秘書長馮劍騰表示。

近兩年間,香港政府因為出生率下降,“中學生人口銳減”,于2011年推行自愿優化班級結構計劃,以鼓勵學校自愿減少初中一年級班數。

但是此種估算,并未將“雙非”嬰兒大量返港的因素考慮在內。因此有教育界人士擔心,“過幾年,會不會縮班又縮過頭了?”

反思人口政策

針對現實矛盾,在情緒激動的“蝗蟲論”以外,香港的理性聲音則是呼吁港府制定長遠的人口政策。

今年1月11日,立法會動議提出“檢討人口政策”,稱“內地孕婦來港產子不斷增加,對香港醫院及相關醫療服務構成的壓力日增,在港出生嬰兒對香港教育、福利和長遠的醫療、住屋和就業等方面,也構成潛在壓力,而特區政府的施政和財政資源調配均缺乏長遠規劃,以致出現‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的政策”。

議員葉國謙表示,香港政府自2002年提出制定人口政策后,僅于2003年2月由人口政策專責小組公布了一份《人口政策專責小組報告》。該報告中提及,要制定全面人口政策,以及每兩年至三年檢討及調整人口政策,但至今一直未得到落實。

梁家騮則指出,“長遠的人口規劃,包括兩項工作:估計人口數據;以及當估計跟現實不一樣時,有適當的調整機制,可惜我們的政府兩樣都沒有。”

立法會社會福利界議員張國柱也認為,目前來說,“雙非”兒童的主要影響集中在醫療和教育資源,至于其他福利(比如綜合緩助金),到底有多少人會領取,現在實難估計。

在張國柱看來,“來香港生孩子動輒需要15萬元到30萬元,有能力來香港生產的內地人,也不至于沒有錢。所以‘蝗蟲’不能說是完全沒有,但不會是大多數。”

張國柱認為,赴港生子者很多人是循正常途徑來香港,他們是香港的一部分,應該以“裁培”他們的心態去看待,使他們愿意留在香港幫助香港發展。

“我們應該思考,過程中如何令他們覺得對香港有歸屬感。”張國柱說。

民建聯主席譚耀宗則對記者表示,“上述港府所采取的應急措施在短期內或許可以壓縮赴港產子人數,但從長遠論,如何根治,還是需要人大常委會重新解釋《基本法》。”

譚耀宗進一步解釋,“‘雙非’嬰兒帶來的社會問題并不是這些家庭本身的問題,香港本來就有落地即入籍的政策,要檢討我們自己的法律。”他認為,當年終審法院在對莊豐源案作出判決時,并未考慮到將來對香港的醫療、教育、社會福利造成的沖擊。

應該看到,為追求更好的福利而移民,甚至通過異地生產而移民,屬人之本性和自由權利,其更多地是考驗移入地政府的公共政策能力,而政策和市場的差異也會發揮微妙的調節平衡作用。

與香港移民政策類似,美國憲法第14條修正案也規定:“所有在美國出生或在美國歸化,并受美國司法管轄的人,都是美國公民以及其所居住州的居民。”據此,在美出生的嬰兒可隨之獲得美國公民身份,持美國護照。

北京一所規模較大的赴美產子中介公司中凱國際稱,近日赴港產子紛爭四起,該公司接到的咨詢激增,“很多都是原本準備去香港生但約不上的”。

子女來港可享受較佳生活品質和醫療福利等,日后可方便出國留學。

此外,內地僵化的戶籍制度也導致不少年輕白領赴港生子,近年來北京、上海等地赴港產子者比例明顯增加。一位即將赴港產子的“北漂”男青年就向記者說,“反正在北京生了也沒戶口,還不如去香港生。”

除了內地孕婦的自身需求,香港法律、政策調整亦令赴港產子熱潮開閘,其中一起關鍵性事件就是2001年香港終審法院對“莊豐源案”作出的判決。

1997年9月29日,未獲得香港留居權的內地居民莊紀炎夫婦,在赴港探親期間產下莊豐源。同年11月,莊氏夫婦返回內地,莊豐源則留港與已為香港居民的祖父母同住。

按當時的香港《入境條例》,莊豐源不屬香港永久性居民,屬非法留港。因此香港入境事務處于1999年4月向莊豐源祖父莊曜誠發短信,提醒莊豐源沒有居港權并將被遣返。此舉激起莊曜誠不滿,后代表莊豐源向香港高等法院提起訴訟。

高等法院原訟法庭依據《香港特別行政區基本法》第24條,裁定莊豐源具有香港永久性居民身份。在這項法律條文中,對香港永久居民定義之一,便是“在香港特別行政區成立以前或以后在香港出生的中國公民”。

此后,香港政府不服判決,一直上訴至香港終審法院,2001年7月20日,終審法院五位法官一致維持原判。此后,香港政府根據終審法院判決修改《入境條例》。

兩年后的2003年,“港澳自由行”開通,使得內地人赴港澳更為便利,此后赴港產子人數激增,從2001年的620人激增到2010年的3.2萬人。

與此同時,從2001年至2006年,香港經歷了歷史生育率的最低潮,每年婦女生育率不足,人口呈老齡化趨勢。彼時,公共決策、財政預算的焦點都集中在如何舒緩新生人口銳減帶來的迫切影響,在此背景下,“雙非”兒童由此成為香港人口增長的主力,多年累加,其人數已達到13萬人之眾。

根據香港統計處人口組于2007年至2011年間對內地孕婦所產嬰兒做過的五次調查,近年來的趨勢是,赴港產子者受教育程度和經濟狀況都在上升。

這與學者的觀察互相印證。香港亞太研究所教授鄭宏泰表示,在2005年、2006年前后,赴港產子尚未形成產業鏈,龐大的中介群體亦未形成,當時來港產子的孕婦,多為來自廣東、福建等香港鄰近省份的工人、農民,他們一般通過在香港的近親屬接應下赴港產子,彼時的目的多為生二胎。

但近年來,內地赴港產子的群體已變身為教育、經濟狀況良好的“新中產”,他們看中的是香港寬松的社會環境和易與國際接軌的背景。“這部分人長大后,并不會成為香港社會的負擔。”鄭宏泰認為。

另一個顯著的變化是,赴港產子家庭從與香港地緣和親緣較近的廣東、福建等地向外擴散,父母常居住地在“廣東、福建以外”的比例由2009年初的16%升至2011年初的30%。

不過調查問卷的設計初始并未提及:在“一國兩制”下,香港是計劃生多胎者最理想的法律規避之所。

目前,中國現行的法律法規,對于內地公民在香港或其他境外地區生育子女的情況,沒有明確規定。而多個地方計生部門,在處罰所謂境外“非法生育”時引用的主要“政策”,是國家人口計生委的“復函”。如2010年3月15日,國家人口計生委對上海市人口計生委的復函表示,無論夫妻雙方或一方為內地居民,其中在國外、境外生育的子女回到中國內地居住,辦理了入戶手續或兩年內累計居留滿18個月的,在適用各地人口和計劃生育政策規定時,應當計算該子女數。

在內地各省份中,廣東省因與香港地區“接壤”,因此政策相對明確。廣東省人口計生委主任張楓曾解釋,夫婦雙方若均為廣東城鎮居民,在香港生育第二個子女,并且未在內地入戶,該夫妻的生育行為仍定性為“超生”一個孩子;即使子女不回國內入戶、生活,照樣按超生對待,雖可暫緩征收社會撫養費,但該夫婦如果是中共黨員、有工作單位的,仍可對當事人作出黨紀、政紀處理。

計生政策可能的懲罰,并未降低內地居民赴港生子的熱情。因為實踐中對赴港生二胎者處理的案例并不多,有網友告誡擔心的孕婦“低調,不要被別人舉報,就好”。

公立醫院大幅收緊

“今天打了一天的電話,都沒有床位了,我就是搞不懂,為什么我剛驗出來,就約不到了?”2012年2月6日,一位網名叫“龍仔”的孕婦在論壇上發帖抱怨。

“龍仔”的預產期在今年10月,而在香港醫管局1月份公布的“非本地孕婦預約產科服務一覽表”上,八家公立醫院中僅有瑪麗醫院還有9月份的空余床位。

在香港,醫療機構分公立、私立兩種。其中公立醫院受香港醫管局管轄,享受財政補貼,為香港納稅人提供低價醫療服務。

目前,香港擁有公立醫療機構41所,其中伊利沙伯、將軍澳、威爾士親王等八家醫院設有產科服務。根據2月7日醫管局提供的數字,公立醫院婦產科共有逾200名醫生,另有婦產科護士約980名。

醫管局明確,公立醫院“有責任確保本地孕婦可優先使用公立醫院的產科服務,為本地孕婦提供最適切和安全的產科服務”。正源于此,自2007年至今,公立醫院接收非本地孕婦的政策一路收緊。

2007年2月1日,醫管局推出非本地孕婦的產科服務預約制度,規定所有擬使用公立醫院產科服務的非本地孕婦,必須先行預約和繳付產科套餐服務費。

按照當時的政策,公立醫院要為本地孕婦預留足夠名額,以確保她們得到妥善和優先的照顧,產科只有在寬裕情況下,才會接受非本地孕婦預約,有需要時,會終止接受內地孕婦預約。

此后,自2008年至2011年,每年在公立醫院分娩的非香港孕婦(其中包括配偶為香港永久居民的非本地孕婦)數量一直介于1萬人至1.07萬人之間,漲幅最高的2010年,也未超過7%。與此同時,本地孕婦數量則在3.05萬人至3.5萬人之間浮動,2011年上漲了約10%。

由此可見,內地、香港孕婦數量雙雙增長,推高了公立醫院床位需求量,并非僅由內地孕婦造成。

在孕婦增加的情況下,醫管局稱,香港公立醫院的產科服務于2010年已達飽和狀況,若2011年及2012年的全港分娩總數維持在2010年的8.8萬宗水平的話,產科床位及人手的需求將會持續緊張。

在香港,對內地孕婦攤薄本地福利的批評一直不絕,這與醫管局為香港居民提供近乎免費的公立醫院服務密切相關。香港居民在公立醫院生產,日均費用100港元。

但內地孕婦實際上享受不到這種低價服務。根據醫管局2007年2月1日公布的收費標準,非本地孕婦的繳付標準從過去的2萬港元上漲至3.9萬港元。香港立法會醫學界議員梁家騮表示,3.9萬港元的收費,系醫管局核算之后給出的成本價,醫院并無盈利空間。

盡管如此,為緩解矛盾,減少、甚至暫停公立醫院接收非本地孕婦,成為最優先的政策選擇。

2009年10月8日,公立醫院曾暫停接受該年度非本地孕婦預約,2010年1月1日重新開放,當月,內地孕婦即在港公立醫院產下850名嬰兒。2011年4月8日,當年度預約再次暫停。

此外,2011年6月24日,香港醫管局將公立醫院提供給非本地孕婦的預約產科服務名額大幅削減三分之二,由2010年的9800名削減至2012年的大約3400名。其中,廣華、屯門及威爾士親王三家醫院停止接收非港孕婦2012年的預約產科服務。

同日,香港食物與衛生局局長周一岳宣布,2012年,香港私立醫院將接受3.1萬名非本地孕婦預約。這意味著,2012年,約90%的非本地孕婦,將只能在私立醫院生產。

私立醫院敞門迎客

與公立醫院不同,香港私立醫院遵循市場規則設立,由香港衛生署負責監管。衛生署不限制私立醫院的收費,但要求其公布收費表供病人參考。

目前,全港有私立醫院12家,其中明德國際、圣保祿、仁安等10家設有婦產科。

在公立醫院產科飽和且備受輿論壓力之時,香港私立醫院迎來了快速發展期。

2006年至2009年,全港私立醫院共增加約700張病床,2011年新增50張病床,其中即包括產科和兒科。而2006年至2010年間,私立醫院全職駐院醫生增加約120人,護士增加約1200人。

私立醫院新增的醫生,部分來自于公立醫院。從2007年-2008年度和2009年-2010年度,公立醫院兒科醫生的流失率分別為5.8%、6.6%、3.5%,而婦產科醫生的流失率,從2000年-2001年度的3.8%,增加至2009年-2010年度的8.3%,其中2006年-2007年度曾高達12.7%。

針對公眾對于公立醫院床位不足、醫生流失的抱怨,醫管局回應稱,當局于過去數年已著手規劃增加醫生和護士的學額,預計未來數年醫生和護士畢業生人數將有所增加。

但當下醫護人員短缺的情況,短時內難以緩解。

對此,香港立法會醫學界議員梁家騮表示,“公立醫院接收內地孕婦,其實不吃虧。問題在于,醫管局在資源分配上并無透明度可言,收取的費用上繳到醫管局后,并未被分配至服務這些孕婦的部門(即婦產科和少量兒科),因此這些部門的工作多了,但資源卻沒有增加,同時,私立醫院能收取更高的費用,醫生可以獲得更好的待遇,原來在公立醫院的醫生自然就想跑到私立醫院了。”

受需求量增加的影響,私立醫院的生產價格也逐年攀升,年度漲價幅度在3000港元-4000港元,按目前人均生產費用5萬-10萬港元計算,每年逾3萬人的內地孕婦,至少可為私立醫院帶來15億港元的收入。

因此,私立醫院對待赴港產子潮的態度與公立醫院迥異。2011年,香港私家醫院聯合會會長劉國霖曾對媒體表示,沒有必要進一步限制內地孕婦數目,“因為香港的公立與私家醫院的產科床位都是固定的,只有預約到床位的孕婦才能赴港產子”。

但私立醫院“敞門迎客”,其影響亦會波及公立醫院。2011年5月4日,在香港立法會會議上,議員陳克勤表示,在私立醫院出生后需接受深度治療的嬰兒,絕大部分會被轉送公立醫院,從而加大公立醫院壓力。

根據香港法律,符合房屋、人員或設備條件要求,即可注冊私立醫院。但是政府方面一直存在調控手段,包括要求必須提供全科醫療服務等,限制了私立醫院的擴張。

返港學童負荷

如果私立醫院進一步發展,香港民眾眼下對內地孕婦擠占醫療資源的擔心,未來即可通過市場調節,不需多慮。但另一個問題更為現實,即“雙非”兒童如果返港入學,確會增加教育部門負荷。

家住深圳市福田區的華女士的兒子陽陽,9月將入讀香港浸信會華恩幼兒園,從此每天會經歷“從深圳到香港上幼兒園”的短途旅行。“校車和跟車保姆每天早晨7點準時到她家樓下接孩子,然后到深圳灣口岸,在關口有專職老師與跟車保姆一齊陪同孩子過關,接著前往幼兒園。”據華女士說,兒子從深圳家里出發,到達香港幼兒園,全程只需約30分鐘-40分鐘。

根據香港教育局2011年12月30日公布的數據,去年共有1.3萬孩子像陽陽一樣,每天跨境上學。其中,幼兒園學生數量上升最快,由2010年-2011年度的3786人,增至2011年-2012年度的5708人。

由于內地父母多選擇價格昂貴的全日制幼兒園,多家香港幼兒園也積極前往內地招攬生源。東華三院屬下的幼兒園,近日就被批評為了招到更多內地孩子而超額招生。

在香港,從幼兒園進入小學,實行統一的派位制度。香港教師聯合會副秘書長馮劍騰向《財經》記者表示,“返港兒童增加,導致學額不足,可能會使本港兒童無法通過統一派位被心儀學校錄取。”

香港教育局最新公布的2011年小學入學數據顯示,因為大量適齡兒童返港入學,與深圳僅一河之隔的香港北區成為入學統一派位最不如愿地區。該區上水公立學校校長陳紹鴻表示:“本校的跨境學童約占全校的20%左右,現階段尚可應付。”但2013年后,“雙非”兒童返港入學的壓力將全面體現,屆時,每四名小學一年級新生中即有一名“雙非”兒童。

與非港孕婦通過支付市場價而享受醫療服務不同,“雙非”兒童因為其香港永久居民身份,可享受12年免費教育。

在香港,每名幼兒園學童,每年可獲得1.6萬港元學券,三年共可獲得政府4.8萬港元的資助。另外,香港政府每年還資助每名小學生約3.3萬港元、中學生約4.4萬港元,這樣,每名學生從小學至高中畢業的免費教育,需政府投入46.2萬港元,如加上入讀幼兒園所獲資助,政府需負擔50萬港元以上。

香港亞太研究所教授鄭宏泰認為,香港政府對“雙非”兒童的跟蹤調查不足,難以在公共政策上做出適當安排。

根據香港政府統計處2011年調查,將有20%的“雙非”兒童可能在3歲-5歲間返港讀幼兒園,另有50%以上的“雙非”兒童可能返港接受免費中小學教育。

但是相關數據僅能代表受訪者當時意向,“具體有多少‘雙非’兒童會返港念書,只有在開學報名的時候才知道。”香港教師聯合會副秘書長馮劍騰表示。

近兩年間,香港政府因為出生率下降,“中學生人口銳減”,于2011年推行自愿優化班級結構計劃,以鼓勵學校自愿減少初中一年級班數。

但是此種估算,并未將“雙非”嬰兒大量返港的因素考慮在內。因此有教育界人士擔心,“過幾年,會不會縮班又縮過頭了?”

反思人口政策

針對現實矛盾,在情緒激動的“蝗蟲論”以外,香港的理性聲音則是呼吁港府制定長遠的人口政策。

今年1月11日,立法會動議提出“檢討人口政策”,稱“內地孕婦來港產子不斷增加,對香港醫院及相關醫療服務構成的壓力日增,在港出生嬰兒對香港教育、福利和長遠的醫療、住屋和就業等方面,也構成潛在壓力,而特區政府的施政和財政資源調配均缺乏長遠規劃,以致出現‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的政策”。

議員葉國謙表示,香港政府自2002年提出制定人口政策后,僅于2003年2月由人口政策專責小組公布了一份《人口政策專責小組報告》。該報告中提及,要制定全面人口政策,以及每兩年至三年檢討及調整人口政策,但至今一直未得到落實。

梁家騮則指出,“長遠的人口規劃,包括兩項工作:估計人口數據;以及當估計跟現實不一樣時,有適當的調整機制,可惜我們的政府兩樣都沒有。”

立法會社會福利界議員張國柱也認為,目前來說,“雙非”兒童的主要影響集中在醫療和教育資源,至于其他福利(比如綜合緩助金),到底有多少人會領取,現在實難估計。

在張國柱看來,“來香港生孩子動輒需要15萬元到30萬元,有能力來香港生產的內地人,也不至于沒有錢。所以‘蝗蟲’不能說是完全沒有,但不會是大多數。”

張國柱認為,赴港生子者很多人是循正常途徑來香港,他們是香港的一部分,應該以“裁培”他們的心態去看待,使他們愿意留在香港幫助香港發展。

“我們應該思考,過程中如何令他們覺得對香港有歸屬感。”張國柱說。

民建聯主席譚耀宗則對記者表示,“上述港府所采取的應急措施在短期內或許可以壓縮赴港產子人數,但從長遠論,如何根治,還是需要人大常委會重新解釋《基本法》。”

譚耀宗進一步解釋,“‘雙非’嬰兒帶來的社會問題并不是這些家庭本身的問題,香港本來就有落地即入籍的政策,要檢討我們自己的法律。”他認為,當年終審法院在對莊豐源案作出判決時,并未考慮到將來對香港的醫療、教育、社會福利造成的沖擊。

應該看到,為追求更好的福利而移民,甚至通過異地生產而移民,屬人之本性和自由權利,其更多地是考驗移入地政府的公共政策能力,而政策和市場的差異也會發揮微妙的調節平衡作用。

與香港移民政策類似,美國憲法第14條修正案也規定:“所有在美國出生或在美國歸化,并受美國司法管轄的人,都是美國公民以及其所居住州的居民。”據此,在美出生的嬰兒可隨之獲得美國公民身份,持美國護照。

北京一所規模較大的赴美產子中介公司中凱國際稱,近日赴港產子紛爭四起,該公司接到的咨詢激增,“很多都是原本準備去香港生但約不上的”。

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